به گزارش پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی، «برنامه اقدام» به منظور ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز در تاریخ ۸ مهر ۱۴۰۵مطابق اسناد و قوانین بالادستی مرتبط از جمله سیاست‌های کلی نظام در حوزه‌های شهرسازی، انرژی، منابع طبیعی، آب و مسکن، قانون برنامه هفتم پیشرفت، سند ملی آمایش سرزمین و قانون امکان‌سنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و ساماندهی و تمرکززدایی از تهران، در هیئت وزیران مصوب شد.
در خصوص این مصوبه و برنامه اقدام، پرسشی مطرح شده مبنی بر اینکه آیا «برنامه اقدام برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز» به معنای توقف ساخت‌وساز و گران‌تر شدن مسکن در تهران است؟
ضرورت چاره‌اندیشی برای مسائل مجموعه شهری تهران و البرز
در پاسخ به این پرسش باید یادآور شد، مجموعه شهری تهران و البرز، با دشواری‌ها و مسائل به‌هم‌پیوسته از جمله ناترازی آب و انرژی، ترافیک، آلودگی هوا و محیط‌زیست، کاهش کیفیت زندگی، بهره‌برداری بیش از ظرفیت از زمین و منابع طبیعی، بارگذاری در پهنه‌های پرمخاطره و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی روبه روست.
در کنار این مسائل، افزایش جمعیت و فعالیت در مناطقی که زیرساخت و منابع کافی ندارد، فشار بر شبکه حمل‌ونقل، استفاده بیشتر از آب و انرژی، سبب توسعه نامتوازن شده که بخشی از پیامدهای این رویکردها سبب تخریب اراضی طبیعی و کشاورزی شده و هزینه اداره شهرها را افزایش داده است. در نهایت، پیامد این روند بیش از همه متوجه ساکنان همین مناطق، به ویژه، گروه‌هایی است که امکان انتخاب محل سکونت و دسترسی به خدمات مناسب را ندارند.
بنابراین، مسئله فقط این نیست که تهران به جمعیت یا فعالیت بیشتری نیاز دارد یا ندارد، بلکه مسئله این است که توسعه در کجا، با چه کیفیتی، بر اساس کدام ظرفیت و با تأمین چه زیرساخت‌هایی انجام می‌شود.
مروری بر روند تدوین تا تصویب برنامه اقدام
با توجه به اینکه برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای نمی‌تواند نسبت به محدودیت منابع آب، وضعیت محیط‌زیست، ظرفیت شبکه حمل‌ونقل و توان خدمات‌رسانی بی‌اعتنا باشد، برنامه اقدام به منظور ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز در دستور کار هیئت وزیران قرار گرفت. این برنامه پس از تدوین در وزارت راه و شهرسازی و دبیرخانه شورایعالی شهرسازی و معماری ایران، در تاریخ ۲۴ شهریور ۱۴۰۴ به تصویب شورایعالی شهرسازی و معماری ایران رسید و در ادامه در تاریخ ۸ مهر ۱۴۰۵ در هیئت وزیران مصوب شد.
تاکید اسناد بالادستی بر ساماندهی تمرکز در مجموعه شهری تهران
توجه به ظرفیت سرزمینی، توزیع متعادل فعالیت‌ها و جمعیت و ساماندهی تمرکز در تهران، موضوعی تازه یا صرفاً برخاسته از تصمیم یک دستگاه اجرایی نیست، بلکه در اسناد سیاستی و قوانین کشور نیز مورد توجه قرار گرفته است.
در همین راستا، سیاست‌های کلی نظام در حوزه‌های شهرسازی، انرژی، منابع طبیعی، آب و مسکن، قانون برنامه هفتم پیشرفت، سند ملی آمایش سرزمین و قانون امکان‌سنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و ساماندهی و تمرکززدایی از تهران، از جمله اسناد و قوانین بالادستی مرتبط با آن ساماندهی تمرکز در تهران است.
برنامه اقدام، منجر به بهبود شرایط زندگی مردم می‌شود نه افزایش هزینه
بخشی از اهداف برنامه اقدام شامل هدایت توسعه شهری در چارچوب ظرفیت‌های زیستی و زیرساختی، بهبود توزیع فعالیت‌ها و جمعیت، افزایش بهره‌وری زمین و منابع و انرژی، تقویت هماهنگی مدیریت مجموعه شهری تهران و البرز، ارتقای کیفیت زندگی و حرکت به سوی برنامه‌ریزی حساس به آب و محیط‌زیست است.
در برنامه اقدام تاکید شده است، این اهداف در نهایت، باید به بهبود شرایط زندگی مردم منجر شوند؛ نه آنکه هزینه زندگی در تهران را افزایش دهند یا دسترسی به مسکن را دشوارتر کنند.
این سند که در ۲۴ ماده و مشتمل بر ۲۱ اقدام مشخص تهیه و تصویب شده، تکالیف و وظایف مختلف و مشخصی را برای وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای مربوطه مشخص کرده است. در هر مورد نیز زمان‌بندی اقدامات (تدوین برنامه‌های مورد نیاز و اجرا)، گستره جغرافیایی، دستگاه مسئول و مرجع تصویب و ابلاغ مشخص شده است.
جزئیات ۷ محور کلان برنامه اقدام
در یک نگاه کلی، هفت محور اصلی را می‌توان در این برنامه شناسایی کرد که شامل حفاظت از اراضی و سرمایه‌های طبیعی، جلوگیری از توسعه فراتر از ظرفیت، پالایش عملکردی و جابه‌جایی صنایع آلاینده و فاقد مزیت، مدیریت پایدار آب و انرژی، توسعه زیرساخت‌ها و خدمات منطقه‌ای، اصلاح نظام مدیریت و حکمروایی و تأمین پایدار درآمد شهرداری‌ها، و نظارت، آگاهی‌رسانی و اقناع عمومی است.
پاسخ به چند پرسش و ابهام
لازم است برای توضیح بیشتر این سند به این پرسش نیز پاسخ داد که آیا هدف «برنامه اقدام»، گران کردن مسکن و محدود کردن دسترسی مردم به خانه است؟
کنترل توسعه نامتوازن و هدایت آن به سمت ظرفیت‌های واقعی
در پاسخ باید تاکید کرد، «برنامه اقدام برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز» در پی افزایش قیمت مسکن یا محدود کردن دسترسی مردم به سکونت در تهران و البرز نیست. هدف، کنترل توسعه نامتوازن و هدایت آن به سمت ظرفیت‌های واقعی منطقه است. با این حال، نمی‌توان انکار کرد که هرگونه محدودیت در صدور مجوزهای جدید، اگر بدون سیاست مکمل برای تأمین زمین و مسکن اجرا شود، ممکن است بر بازار زمین و مسکن اثر بگذارد.
مسیرهای قانونی و عملیاتی تامین مسکن، فعال است
با این حال هم‌زمان با اجرای برنامه اقدام، مسیرهای قانونی و عملی تأمین مسکن، فعال نگه داشته شده است. در این خصوص، در شهرها تامین زمین مورد نیاز از طریق بازنگری در طرح‌های جامع شهری (الحاق به محدوده، تغییر کاربری، افزایش بهره‌وری زمین، توافق با مالکین) انجام خواهد شد.
فرایند بازنگری ۲۰ طرح جامع در استان تهران
هم اکنون در استان تهران ۲۰ طرح جامع در دست بازنگری است و فرصت تأمین زمین در قالب طرح برای تقاضای واقعی فراهم است. در روستاها نیز تامین زمین به میزان نرخ رشد طبیعی روستاها در قالب بازنگری طرح هادی یا سایر شیوه‌های قانونی همچون الحاق صورت خواهد گرفت.
جلوگیری از بارگذاری جمعیتی و فعالیتی فراتر از ظرفیت‌های قانونی
در پاسخ به این پرسش نیز که آیا «برنامه اقدام»، هرگونه ساخت‌وساز یا افزایش تراکم در تهران و البرز را ممنوع کرده است؟ باید توضیح داد؛ آنچه برنامه بر آن تأکید دارد، جلوگیری از بارگذاری جمعیتی و فعالیتی فراتر از ظرفیت طرح‌های مصوب و کنترل توسعه خارج از ضوابط است. این موضوع با ممنوعیت کلی ساخت‌وساز تفاوت دارد. همچنین باید میان افزایش تراکم در چارچوب ضوابط و ظرفیت‌های مصوب، و افزایش موردی و خارج از ظرفیت تفاوت قائل شد.
حفاظت از اراضی طبیعی و کشاورزی
برنامه اقدام، همچنین افزایش محدوده روستاها را به نیاز ناشی از رشد طبیعی جمعیت محدود می‌کند و بر حفاظت از اراضی کشاورزی و طبیعی تأکید دارد. بنابراین، مطابق با مفاد این سند، هر نوع توسعه محدوده شهری یا هرگونه ساخت‌وساز قانونی در همه نقاط تهران و البرز متوقف نشده است. موضوع اصلی، جلوگیری از توسعه بی‌ضابطه و فراتر از ظرفیت است.
اصلاح تدریجی ناسازگاری استقرار صنایع و ظرفیت‌های محیطی و زیرساختی
همچنین در پاسخ به این پرسش که آیا با تصویب «برنامه اقدام»، صنایع تهران و البرز فوراً منتقل می‌شوند؟ باید پاسخ داد، برنامه از تهیه فهرست صنایع قابل انتقال، تدوین برنامه پالایش عملکردی و طراحی ابزارهای تشویقی سخن می‌گوید.
انتقال صنایع باید بر اساس بررسی‌های فنی، اقتصادی، زیست‌محیطی و اجتماعی و با تعیین مقصد مناسب و فراهم کردن زیرساخت‌های لازم انجام شود. موضوعی که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری سازمان برنامه و بودجه، وزارت راه و شهرسازی، سازمان حفاظت محیط‌زیست، وزارت کشور، استانداری‌های تهران و البرز، سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی انجام خواهد شد و در ادامه به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.
در واقع، برنامه به دنبال اصلاح تدریجی ترکیب فعالیت‌ها و کاهش ناسازگاری میان استقرار صنایع و ظرفیت‌های محیطی و زیرساختی منطقه است؛ نه تعطیلی یا انتقال فوری و یکسان همه واحدهای صنعتی.
توقف صدور مجوز جدید سکونتگاهی برای یک دوره محدود
در پاسخ به این پرسش که آیا توقف سه‌ساله صدور مجوز شهرک‌های مسکونی و شهرهای جدید، به معنای بی‌توجهی به نیاز مسکن و تکالیف قانونی دولت است؟ باید گفت، باید میان «ممنوعیت صدور مجوز احداث شهرک مسکونی و شهر جدید» و «ممنوعیت تأمین مسکن» تفاوت گذاشت و تاکید می‌شود، این دو یکسان نیستند.
برنامه در این بخش، صدور مجوز برای ایجاد قالب‌های جدید سکونتگاهی را برای یک دوره محدود متوقف می‌کند. اما این حکم به‌خودی‌خود به معنای توقف ساخت مسکن در محدوده‌های موجود، عدم تکمیل پروژه‌های در دست اجرا یا نادیده گرفتن نیازهای واقعی مسکن و تامین زمین مناسب و برنامه‌ریزی شده نیست.
محدودیت‌های محیط‌زیستی مانع ایجاد شهرک‌های مسکونی در تهران
از سوی دیگر، توجه به دو موضوع در خصوص ممنوعیت ایجاد شهرک مسکونی حائز اهمیت است. نخست، ممنوعیت یاد شده به ایجاد شهرک‌های مسکونی بر اساس تعریف قانونی موجود مرتبط است، یعنی یک مرکز جمعیتی جدید در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها و نه شهرک‌هایی از نوع اکباتان. موضوع دوم سابقه ایجاد شهرک‌های مسکونی در تهران است. در سه دهه اخیر تنها در دو مورد نسبت به ایجاد شهرک‌های مسکونی در استان تهران اقدام شده و محدودیت‌های زیست‌محیطی و طبیعی موجود مانعی در این خصوص بوده است.
برنامه ساماندهی بهانه‌ای برای اجرای تعهدات دولت در تأمین مسکن نیست
وزارت راه و شهرسازی و دولت مکلف است اجرای این محدودیت را با تعهدات خود در حوزه مسکن، از جمله تکالیف مرتبط با قانون جهش تولید مسکن و قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، هماهنگ کند. اگر در بخشی از منطقه نیاز واقعی و اثبات‌شده‌ای به زمین و مسکن وجود دارد، موضوع از مسیرهای قانونی و با رعایت ظرفیت زیرساختی و زیست‌محیطی و در قالب بازنگری طرح‌های جامع و تفصیلی شهری و هادی روستایی پاسخ مناسب خواهد یافت. برنامه ساماندهی بهانه‌ای برای کنار گذاشتن تعهدات دولت در تأمین مسکن نیست؛ همان‌طور که تکالیف تأمین مسکن نیز نمی‌تواند مجوزی برای نادیده گرفتن ظرفیت آب، انرژی و محیط‌زیست باشد.
تمرکززدایی مفهومی گسترده‌تر از انتقال پایتخت دارد
در پاسخ به پرسشی مبنی بر اینکه آیا «برنامه اقدام» به معنای انتقال پایتخت یا خروج فوری جمعیت از تهران است؟ باید گفت، تمرکززدایی مفهومی گسترده‌تر از انتقال پایتخت دارد. ممکن است بخشی از فعالیت‌های ناسازگار یا قابل انتقال در خارج از تهران مستقر شوند، برخی خدمات و امکانات در سطح منطقه‌ای توزیع شوند و زمینه استقرار فعالیت‌های اقتصادی در سایر نقاط کشور تقویت شود؛ بی‌آنکه این اقدامات لزوماً به معنای انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور باشد.
برنامه حاضر را باید در چارچوب ساماندهی و تمرکززدایی از تهران ارزیابی کرد، نه به‌عنوان تصمیمی برای انتقال فوری پایتخت.
مفاد برنامه اقدام فرا وزارتخانه‌ای است
در پاسخ به این پرسش که آیا «برنامه اقدام»، تصمیمی بخشی و صرفاً متعلق به وزارت راه و شهرسازی است؟ باید گفت،مسائل تهران و البرز به حوزه‌های مختلفی از جمله آب، انرژی، محیط‌زیست، صنعت، کشاورزی، حمل‌ونقل، مدیریت شهری و نظام اداری مربوط است. مفاد برنامه نیز همین ماهیت بین‌بخشی را نشان می‌دهد، از مدیریت منابع آب و انرژی و اصلاح الگوی کشت تا جابه‌جایی صنایع، توسعه حمل‌ونقل ریلی، تأسیسات منطقه‌ای و اصلاح قوانین شهرداری‌ها.
بدین ترتیب، علاوه بر آنکه فرایند تهیه، بررسی و تصویب آن در شورایعالی شهرسازی و معماری ایران و کمیته‌های فنی آن و نیز هیئت وزیران و کمیسیون تخصصی مربوط با مشارکت فعال تمامی سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها و نهادهای مرتبط و نیز بهره‌گیری از نظرات کارشناسان، اساتید دانشگاله و صاحب‌نظران انجام گرفته، اجرای برنامه به همکاری و مسئولیت‌پذیری مجموعه‌ای از دستگاه‌های اجرایی و مدیریت‌های محلی نیاز دارد. بنابراین، تقلیل آن به تصمیم یک وزارتخانه، با گستره موضوعات و مسئولیت‌هایی که در متن برنامه پیش‌بینی شده، سازگار نیست.
برنامه اقدام، گامی جهت حل بخشی از مسائل انباشته تهران و البرز
در نهایت، نمی‌توان با تمرکز بر یک محدودیت، کل برنامه را معادل توقف ساخت‌وساز و محروم کردن مردم از مسکن دانست. ارزیابی منصفانه نیازمند تفکیک میان هدف، ابزار و شیوه اجراست. اگر اجرای برنامه به کاهش فشار بر منابع آب و انرژی، حفاظت از اراضی طبیعی، کنترل توسعه خارج از ظرفیت، بهبود حمل‌ونقل عمومی، توزیع متعادل‌تر فعالیت‌ها و ارتقای کیفیت زندگی منجر شود، می‌توان آن را گامی در جهت حل بخشی از مسائل انباشته تهران و البرز دانست. اما اگر محدودیت‌های آن بدون سیاست‌های مکمل مسکن، بدون سازوکارهای حمایتی و بدون شفافیت در تصمیم‌گیری اجرا شود، ممکن است به پیامدهایی بینجامد که با اهداف اولیه برنامه در تعارض باشند.
از این رو، پرسش اصلی نباید فقط این باشد که چرا صدور مجوز برخی شهرک‌ها برای سه سال محدود شده است؛ بلکه باید پرسید در این دوره، دولت چه برنامه‌ای برای تأمین مسکن مورد نیاز، تکمیل ظرفیت‌های موجود، اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها، توسعه حمل‌ونقل عمومی، حفاظت از منابع آب و ساماندهی استقرار فعالیت‌ها دارد؟ آیا دستگاه‌های مسئول به تعهدات خود عمل می‌کنند؟ آیا نتایج اقدامات به‌صورت عمومی منتشر خواهد شد؟ موضوعاتی در متن برنامه مورد توجه قرار گرفته و می‌باید اجرای آن با دقت پیگیری شود.
تهران امروز بیش از آنکه به توسعه بی‌پایان محدوده و بارگذاری بیشتر نیاز داشته باشد، به مدیریت هماهنگ، زیرساخت کافی، محیط‌زیست قابل زیست و توزیع متعادل‌تر فرصت‌های زندگی و اشتغال نیاز دارد. تمرکززدایی قرار نیست حق سکونت مردم در تهران را محدود کند؛ قرار است شرایطی فراهم شود که زندگی و فعالیت اقتصادی فقط در تهران متمرکز نباشد و فشار تأمین همه نیازها بر دوش یک پهنه از سرزمین قرار نگیرد. برنامه اقدام زمانی موفق است که هم‌زمان دو هدف را محقق کند: کاهش فشار توسعه بر منابع و محیط‌زیست تهران و البرز، و حفظ امکان دسترسی مردم به مسکن مناسب و زندگی باکیفیت. این دو هدف در برابر یکدیگر نیستند؛ موضوعی که در متن برنامه اقدام قرار دارد یعنی ایجاد توازن میان این دو هدف.